بقلم رانيا إحسان
مقدمة:
نصت المادة 65 من الدستور على: يتم انشاء مجلس تشريعي يدعى بـ"مجلس الاتحاد "يضم ممثلين عن الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في أقليم، وينظم تكوينه وشروط
العضوية فيه واختصاصاته، وكل ما يتعلق به بقانون يسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب.
الا انه الى الان لم يسن مثل هكذا قانون، وعلى الرغم من اهمية مجلس الاتحاد لم يشكل المجلس.
حاولنا في هذا البحث التعرف على اهمية المجالس الاتحادية، ودورها في العملية التشريعية، واستعنا بذلك بدساتير مجموعة من الدول التي تبنت نظام الغرفتين التشريعية.
ملخص:
بدأنا هذا البحث في الحديث عن السلطة التشريعية في الدول الاتحادية وتطرقنا الى اهمية المجالس الاتحادية في تعزيز العملية التشريعية وما الغاية من وجودها, كذلك تكلمنا عن الشروط الواجب توافرها في المرشح حتى يصبح عضو في هذه المجالس, عرجنا بعد ذلك الى طرق اختيار الاعضاء, فبينا هذه الطرق وحددنا افضل الطرق الواجب اتباعها لضمان حق الشعب في اختيار ممثليهم في المجالس, تكلمنا كذلك عن وظائف المجلس الاتحادي, فعند القول ان المجلس هو احد كفتي السلطة التشريعية يخيل ان له وظيفة تشريعية فقط وهذا غير صحيح فبينا الوظائف الاخرى له, كذلك تطرقنا الى طبيعة العلاقة بين المجلسين وكيف يجب ان تكون هل تكون تفاهمية تعاونية ام علاقة تابع ومتبوع؟ واخيراً تحدثنا عن مشروع قانون مجلس الاتحاد المقدم من قبل رئيس الجمهورية الاسبق, وختمنا بحثنا بمجموعة من النتائج والتوصيات.
هيكلية البحث: تم تقسيم البحث الى ستة مباحث, وكالاتي:
المبحث الاول: السلطة التشريعية في الدول الاتحادية المبحث الثاني: شروط العضوية.
المبحث الثالث: طريقة الاختيار.
المبحث الرابع: وظائف المجلس الاتحادي.
المبحث الخامس: العلاقة بين المجلسين.
المبحث السادس: مشروع قانون مجلس الاتحاد.
المبحث الاول: السلطة التشريعية في الدول الاتحادية
في اغلب الدول الاتحادية تتكون السلطة التشريعية من مجلسين احدهما يمثل الشعب والاخر يمثل الولايات او المحافظات او المقاطعات، يسمى المجلس الاول بالمجلس الادنى اما الثاني فيسمى بالمجلس الاعلى مثال على للك مجلس الشيو ومجلس النواب في الولايات المتحدة الاميركية، وكذلك مجلس اللوردات ومجلس العموم في المملكة المتحدة، وايضاً المجلس الوطني ومجلس الولايات في سويسرا،وفي العراق يوجد مجلس النواب ومجلس الاتحاد حيث نصت المادة 48 من الدستور )تتكون السلطة التشريعية الاتحادية من مجلس النواب ومجلس الاتحاد( وعلى الرغم من ان الدستور
نص على وجود مجلس الاتحاد الممثل عن الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم الا انه الى الان لم يشكل مثل هكذا مجلس.
في الحقيقة ان وجود مجلسين في السلطة التشريعية يعتبر مهم جداً حيث انه يسهم في توزيع العملية التشريعية بين المجلسين، بالاضافة الى كبح جماح احد المجلسين فيما لو اراد ان يتخطى حدوده، وايضاً في الدول الاتحادية لابد من ضمان حقوق الولايات الصغيرة في المجلس.* وترجع الغاية في اعتماد اغلب الدول الأتحادية على نظام المجلسين بدلاً من المجلس الواحد الى ان هذه الدول تقوم على ركيزتين اساسيتين هما الشعب والوحدات المكونة للأتحاد بأعتبارها وحدات سياسية ودستورية ، وبذلك فأن وجود مجلس الوحدات المكونة للأتحاد إلى جانب مجلس النواب أمر في غاية الأهمية لأنه يساعد على تمثيل كافة الطبقات في المجتمع ، بالأضافة إلى ايجاد نوع من التوازن بين الوحدات المكونة للدولة ، وكذلك اسهامها وعلى قدم المساواة في صناعة التشريع الاتحادي عبر المؤسسة التشريعية الدستورية في الدولة ، والأهم من للك هو تفادي الخوف لدى الوحدات الصغيرة من تسلط الوحدات الكبيرة وفرض ارادتها عليها*.
المبحث الثاني: شروط العضوية
ان شروط عضوية كل من المجلسين تختلف بعض الشيء عن المجلس الاخر مع وجود بعض النقاط المتشابهة، فهناك شروط تتعلق بالعمر والجنسية والاهلية والخ...
نص دستور الولايات المتحدة الاميركية لسنة 1787 في المادة الاولى منه الفقرة الثانية على ان يشترط في المرشح لعضوية مجلس النواب ان يبلغ الخامسة العشرين من العمر وذكر في الفقرة الثالثة من نفس الدستور ونفس المادة ان يكون عمر المرشح لعضوية مجلس الشيوخ ثلاثين سنة.
وذكر دستور المملكة الاردنية الهاشمية ان عمر المرشح لمجلس الاعيان يكون اربعين سنة شمسية وعمر المرشح لمجلس النواب يكون ثلاثين سنة شمسية.
وفي فرنسا يكون عمر المرشح لمجلس الشيوخ ثلاثين سنة اما في الجمعية الوطنية فيكون عمر المرشح 18 سنة على الاقل .*
من خلال استقراء هذه النصوص نلاحظ ان السن المطلوبة في المجالس العليا اكثر من سن المجالس الدنيا والسبب في ذلك هو اشتراط الحكمة والمعرفة والابتعاد عن الحلول والقرارات العاطفية* نضف اليه ان النائب في المجالس العليا ممثل عن ولاية كاملة بسكانها وليس عن مجموعة من السكان, فمثلاً في مجلس النواب, من الممكن ان يكون النائب ممثلاً عن 100 الف نسمة وبالتالي هم مجموعة من السكان, وليسوا سكان ولاية كاملة.
وفيما يتعلق بالجنسية فان دستور الولايات المتحدة الاميركية ذكر ان المرشح لمجلس الشيوخ يجب ان يكون حاصلاً على الجنسية الاميركية لمدة تسعة سنوات على الاقل اما مجلس النواب فكانت المدة سبعة سنوات،فالدستور الاميركي في هذه الحالة لم يفرق بين المواطن الاصلي والمتجنس انما حدد فقط المدة اللازمة للحصول على الجنسية حتى يمكن للشخص ان يترشح.
لكن نلاحظ ان القانون الاساسي العراقي لسنة 1925 في المادة 30 منه اشترط ان يكون المرشح عن مجلس الاعيان والنواب عراقياً بالولادة.
وفي الحقيقة نحن نؤيد الاتجاه الذي يشترط على ان يكون المرشح مواطناً اصلياً لانه بذلك يكون ادرى بمصالح وطنه واحرص عليها من غيره.
اما فيما يتعلق باهلية المرشح فانها اما اهلية عقلية او ادبية ،يقصد بالاولى ان يكون
الشخص عاقلاً بالغاً غير محجور عليه او مصاب بالجنون او العته او السفه، والاهلية الثانية يقصد بها ان يكون غير محكوم عليه بجريمة مخلة بالشرف, واخذ بهذا الاتجاه دستور الامارات العربية المتحدة النافذ* وكذلك القانون الاساسي العراقي لسنة 1925.
اما في العراق فان الدستور الحالي اي دستور 2005 فانه لم يحدد شروط العضوية لمجلس الاتحاد وانما احال ذلك لمجلس النواب حيث ذكرت المادة 65 من الدستور: ان يتولى مجلس النواب سن قانون ينظم عمل مجلس الاتحاد وشروط عضويته وكل ما يتعلق به ويسن باغلبية الثلثين .
وفي الحقيقة نحن لا نؤيد هذا القول لان هذه المادة جعلت مجلس الاتحاد تابع لمجلس النواب وهذا اتجاه غير سليم لان السلطة التشريعية تتكون من كفتين هما مجلس النواب ومجلس الاتحاد ويفترض ان يتم التساوي بينهما لا ان ترجح كفة على حساب الاخرى لانه يؤدي الى الاخلال بالعملية التشريعية في البلاد, واخلال في مبدأ الفصل بين السلطات في المجلسين.
المبحث الثالث: طريقة الاختيار
في جميع الدول يكون اختيار اعضاء مجلس النواب –اي المجلس الممثل عن الشعب-عن طريق الانتخاب اي ان المواطنين هم من يختارن من يمثلهم في هذا المجلس اما في المجلس الاعلى فان طريقة اختيار الاعضاء تكون بعدة طرق وحسب الدولة فهناك دول تختار اعضاء المجلس عن طريق الوراثة او التعيين او الانتخاب وهناك من الدول من
يختار جزء من الاعضاء بالوراثة والاخر بالتعيين او الانتخاب،وسنتناول الحريث عنها كالتالي:
1-الاعضاء بالوراثة
ان الاعضاء بهذه الطريقة يتم اختيارهم في البداية عن طريق التعيين ثم تنتقل العضوية الى لويهم،اي انها تبدأ في التعيين ثم تتحول الى الوراثة* كما هو الحال في بريطانيا حيث ان اعضاء مجلس اللوردات حصلوا على مناصبهم بالوراثة الا ان هذا الوضع اختلف حيث يتكون المجلس من نوعين من الاعضاء،الروحانيين وعددهم 26 عضو وهم من الاساقفة في اسكوتلندا وانكلترا وايرلندا الشمالية والاعضاء غير المحددين من الزمن حيث يكون 80 عضواً منهم بالوراثة و22 عضو منتخب وبموافقة مجلس الوزراء يعين الملك عدد من الاعضاء ومنهم 9 اعضاء تحت اسم لورد الاستئناف وهم من كبار رجال القضاة.*
وفي رأينا، ان هذه الطريقة تتنافى مع الطرق الديمقراطية في ادارة شؤون الدولة وكذلك تتنافى مع حق الشعب في اختيار ممثليهم في المجالس التشريعية.
2-الاعضاء بالتعيين
وفقاً لهذه الطريقة فان من يمثل السلطة التنفيذية –ملك او رئيس وزراء- هو من يعين اعضاء المجلس الاعلى كما هو الحال في المملكة الاردنية الهاشمية حيث يتولى الملك تعين جميع اعضاء مجلس الاعيان.*
في رأينا المتواضع ان هذه الطريقة كذلك تتنافى مع الطرق الديمقراطية في ادارة الدولة، وكذلك مع حق الشعب في اختيار من يمثله في المجالس التشريعية بالاضافة الى للك فان هذه الطريقة تجعل المجلس الاعلى تابع الى السلطة التنفيذية على اعتبار ان الرئيس هو من يختار الاعضاء فبالتالي يختارهم اعضاء موالين له فيدعمون مقترحات قوانينه ويصوتون له.
3-الانتخاب
في هذه الطريقة فان اعضاء المجلس الاعلى يتم اختيارهم من قبل الشعب عن طريق الانتخابات وكما هو معروف فان الانتخابات اما مباشرة او غير مباشرة،فالاولى يختار الشعب فيها الممثلين بانفسهم فلا يوجد وسيط بينهم اي انها انتخابات بدرجة واحدة اما الثانية, فيختار الشعب افراد ويقوم هؤلاء الافراد باختيار اعضاء المجلس الاعلى فتكون الانتخابات في هذه الحالة على درجتين،من الدول التي اتبعت هذه الطريقة هي الولايات المتحدة الاميركية حيث ذكر الدستور ان اعضاء مجلس الشيوخ يتم اختيارهم عن طريق الانتخاب المباشر من قبل الشعب، اما في فرنسا فان اعضاء مجلس الشيوخ يتم اختيارهم عن طريق الانتخاب غير المباشر من قبل 150 الف مسؤول معروفين باسم (المختارون).
اما في العراق فان القانون الاساسي لسنة 1925 لكرت المادة 31 من الدستور ان الملك هو من يعين اعضاء مجلس الاعيان،اما دستور 2005 النافذ فانه لم يحدد طريقة اختيار اعضاء مجلس الاتحاد وانما ترك هذه المهمة الى مجلس النواب والذي بدوره اهمل مهمته الى وقتنا هذا.
ونحن نقترح ان تكون طريقة اختيار اعضاء مجلس الاتحاد عن طريق الانتخاب المباشر لانه يتماشى مع المبادئ الديمقراطية في ادارة الدولة، وكذلك يضمن حق الشعب في اختيار ممثليه في المجالس التشريعية، وايضاً اختيار الاعضاء من قبل الشعب لا يجعل الاعضاء تابعين الى السلطة التنفيذية كما هو الحال في طريقة التعيين.
اما فيما يتعلق بمدة العضوية في المجلس فانها متباينة بين الدول فهناك من الدول من ينص على ان تكون مدة العضوية اربعة سنوات كما هو الحال في البرازيل* او قد تكون ستة سنوات كما هو الحال في فرنسا والولايات المتحدة الاميركية،مع ملاحظة ان هناك تجديد لاعضاء المجلس فمثلاً في فرنسا يتم تجديد اعضاء المجلس كل ثلاث سنوات كذلك الحال في الولايات المتحدة حيث يتم تجديد الاعضاء كل سنتين.
وفي العراق فانه لم يحدد مدة عضوية مجلس الاتحاد وحدد فقط عضوية مجلس النواب باربع سنوات.
المبحث الرابع:وظائف المجلس الاعلى
نظراً لاهميته فان المجلس الاعلى لا يقوم بالوظيفة التشريعية فقط بل انيطت به مجموعة من المهام مثل الوظيفة القضائية وتعيين كبار موظفي الدولة.
اولاً: الوظيفة التشريعية
ان مجلس الاتحاد وهو جزء من السلطة التشريعية لابد ان تناط به مهام تشريعية مثل سن القوانين واقتراح مشروعات القوانين فعلى سبيل المثال يكون عمل الكونجرس في
الولايات المتحدة على قدم المساواة اي ان المجلسين يعملان على سن القوانين* باستثناء القوانين المتعلقة بالضرائب فانها من اختصاص مجلس النواب وحده* وحتى فيما يتعلق باقتراح مشروعات القوانين فيحق لاي عضو في مجلس الشيوخ او نائب في مجلس النواب تقديم مشروع القانون، ويتم النقاش حول مشروع القانون لدى المجلس الذي قدم اليه المشروع فان وافق هذا المجلس على مشروع القانون فانه يعرض على المجلس الاخر للنقاش حوله واجراء التعديل الا ما ارتأى للك* .
اما في سويسرا فان الدستور لم يفرق بين المجلسين (المجلس الوطني ومجلس المقاطعات) فيما يتعلق بسن القوانين فيعملان على قدم المساواة*، على العكس في الولايات المتحدة الذي اعطى لمجلس النواب الاختصاص الاصيل في القوانين المتعلقة بالضريبة ،فيكون للمجلسين الحق في اصدار القوانين في جميع المسائل التي تخرج من سلطة المقاطعات كما لها الحق في تعديل الدستور كلياً او جزئياً*ويحق لكل من المجلسين اقتراح القوانين*.
كذلك الحال في المانيا فيشارك ملجسا البرلمان (البوندستاغ والبنودسرات) في عملية التشريع ويحق لهما اقتراح مشروعات القوانين*لكن مع وجود اولوية لمجلس البوندستاغ (الممثل عن الشعب) على المجلس الاخر.
وهكذا فهناك من الدول من ساوت بين المجلسين في هذه الوظيفة مثل الولايات المتحدة الاميركية بحيث الا ما قدم مشروع قانون ورفضه احد المجلسين فانه لا يسن الا الا تمت الموافقة عليه من قبل المجلسين، اما المانيا فانها لم تاخذ بهذا الاتجاه فاعطت اولوية لمجلس النواب (البوندستاغ) على المجلس الاخر بحيث اذا رفض مجلس الولايات مشروع القانون فان الغلبة تكون لمجلس النواب فينفذ هذا القانون*.
اما في العراق فان دستور 2005 النافذ لم يذكر شي بخصوص الوظيفة التشريعية لمجلس الاتحاد فلم يحدد كيف يتم سن القوانين بالتعاون بين المجلسين ولم ينص على صلاحية مجلس الاتحاد في تقديم مشروعات القوانين،انما لكر ان تقديم مشروعات القوانين تتم عن طريق رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء،وحتى مقترحات القوانين فانها تقدم عن طريق عشرة من اعضاء مجلس النواب او من احدى لجانه المختصة.
وبالتالي فان دستور 2005 النافذ لم ينظم الوظيفة التشريعية لمجلس الاتحاد ومن وجهة نظرنا فان هذا اغفال واضح لمجلس الاتحاد ولاهميته في العملية التشريعية وكان من الاجدر بواضعي دستور 2005 تنظيم الوظيفة التشريعية لمجلس الاتحاد.
ثانياً: الوظيفة القضائية
لا يمارس المجلس الاعلى الوظيفة التشريعية فقط, بل انيطت به الوظيفة القضائية, والقول ان للمجلس الاعلى وظيفة قضائية ليس معناه ان يفصل في النزاعات او انه من الممكن ان تقدم نزاعات امامه للفصل فيها ،فوظيفته القضائية تنحصر اما بتوجيه الاتهام لرئيس الدولة او محاكمته او التحقيق في التهم الموجهة ضده.
ان محاكمة رئيس الدولة تمر بمجموعة من الاجراءات منها ما هو سابق على المحاكمة مثل الاتهام ومنها ما هو اثناء المحاكمة مثل التحقيق في الاتهام وجمع الادلة*، وبالتالي فان هذه الاجراءات تختلف باختلاف الدول مع الاخذ بالفصل بين سلطة الاتهام وسلطة المحاكمة.
فالولايات المتحدة على سبيل المثال نصت في م1ف2 من دستورها على:
يختار مجلس النواب رئيسه والمسؤولين الآخرين، وتكون لهذا المجلس وحده سلطة اتهام المسؤولين.
اعطت هذه الفقرة الحق لمجلس النواب وحده في توجيه الاتهام للرئيس وكبار الموظفين.
وبعد توجيه الاتهام للرئيس او لكبار الموظفين لابد من محاكمتهم، فمن الجهة المسوؤلة عن محاكمتهم؟ الجواب هو مجلس الشيوخ ، حيث نصت المادة 1 الفقرة 3 على: لمجلس الشيوخ وحده سلطة إجراء محاكمة في جميع تهم المسؤولين. وعندما ينعقد مجلس الشيوخ لذلك الغرض، يقسم جميع أعضائه بـاليمين أو بالإقرار. وعندما تتم محاكمة رئيس الولايات المتحدة، يرأس رئيس القضاة الجلسات: ولا يجوز إدانة أي شخص بدون موافقة ثلثي الأعضاء الحاضرين.
معنى هذه المادة ان الجهة المختصة بمحاكمة الرئيس وكبار الموظفين هو مجلس الشيوخ وقد اعطت للمجلس الاختصاص الحصري عندما قالت (لمجلس الشيوخ وحده ...), الا ان محاكمة الرئيس اضيف اليها شرط وهو ان يرأس الجلسة رئيس
المحكمة العليا*، كما اشترطت هذه الفقرة وجود اغلبية للموافقة على الادانة وهي اغلبية الثلثين.
كذلك نص الدستور الفرنسي في المادة 68 على محاكمة رئيس الدولة، حيث تتم كالتالي:
يتم اتهام رئيس الدولة من قبل اعضاء الجمعية الوطنية ومجلس الشيوخ ويباشر عملية المحاكمة ما يسمى (بالمحكمة العليا) والتي تتكون من اعضاء مجلس الشيوخ والجمعية الوطنية ويرأسها رئيس الجمعية الوطنية، تفصل المحكمة العليا في اتهام الرئيس خلال شهر واحد ويكون بالاقتراع السري ويكون لقرارها الاثر الفوري. كذلك يشترط الحصول على موافقة ثلثي اعضاء البرلمان لكل من عملية الاتهام والمحاكمة.
اما في المانيا فان الوضع مختلف حيث اتجه الدستور الالماني اتجاه مغاير لما هو موجود في الولايات المتحدة او فرنسا، نصت المادة 61 من الدستور الالماني على محاكمة الرئيس وتكون كالتالي: يحق لكل من البوندستاغ او البوندسرات ان يرفع دعوى امام المحكمة الدستورية الاتحادية ،ويشترط قبل رفع الدعوى ان يقدم طلب من قبل ربع اعضاء مجلس البوندستاغ او البوندسرات في هذا الصدد وبعد ذلك يجب ان يحضى الطلب على موافقة ثلثي اعضاء المجلس الذي قُدم الطلب له، فان حصلت الموافقة تقوم هيئة في هذا المجلس تسمى (هيئة محاسبة الرئيس) بتفويض شخص يقوم برفع الدعوى امام المحكمة الدستورية العليا، وبعد للك تقوم المحكمة بمهمة محاكمة الرئيس.
اما في العراق, فان دستور2005 النافذ لم ينص على صلاحية مجلس الاتحاد بتوجيه الاتهام للرئيس او كبار الموظفين او بصلاحيته لمحاكمتهم، انما ذكرت المادة 61 -والمتعلقة بصلاحيات مجلس النواب-، ان مجلس النواب هو من يقوم باعفاء رئيس الجمهورية من مهامه بعد ادانته من المحكمة الاتحادية العليا، وذكرت المادة 93/ سادساً ان المحكمة الاتحادية هي من تتولى الفصل في الاتهامات الموجهة لرئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء والوزراء.
من خلال ما تقدم, نلاحظ ان المحكمة الاتحادية هي من تفصل في التهم الموجهة لرئيس الجمهورية والوزراء ورئيس مجلس الوزراء، ويتولى مجلس النواب اعفاء رئيس
الجمهورية من مهامه ،لكن بالتأكيد سيتم طرح سؤال وهو من يتولى توجيه الاتهام لرئيس الجمهورية؟
وفي حالة رئيس مجلس الوزراء والوزراء, تفصل المحكمة الاتحادية في التهم الموجهة ضدهم, لكن نتسائل, من يوجه التهمة لهم؟ واذا وجهت التهمة, من يقوم باعفاءهم من مناصبهم؟ لان المادة 61 من الدستور, ذكرت ان مجلس النواب مختص بعزل رئيس الجمهورية, ولم تذكر صلاحيته بعزل كل من الوزراء او رئيس مجلس الوزراء.
فسلطة الاتهام لم يحددها الدستور, وبالتاكيد لا نستطيع القول ان المحكمة الاتحادية بامكانها توجيه الاتهام, لانها وحسب الدستور سلطة فصل في الاتهام, ومن غير الممكن ان تكون سلطة الاتهام هي نفسها سلطة الفصل.
لنفرض ان الدستور حدد سلطة الاتهام, يطرح سؤال, هل يستمر الذي وجه الاتهام له بعمله؟ لان الدستور لم يحدد وضع من تم توجيه الاتهام بحقه, هل يستمر بعمله او تسحب يده لحين البت في التهمة او التهم الموجهة ضده.
في الحقيقة هذه اغفالات تشريعية واضحة وقع بها المشرع الدستوري اولا ً ثم وقع بها المشرع العادي ثاني، لانه وبعد مرور اكثر من خمس دورات انتاخبية لم يتنبه اعضاء مجلس النواب الى هذه الاغفالات والتي هي في الحقيقة مهمة جداً، فاذا لم يرد المشرع الدستوري ان يكون لمجلس الاتحاد دور في مسألة محاكمة او اتهام رئيس الجمهورية او احد الوزراء او رئيس مجلس الوزراء كان من الاجدر به تنظيم هذه المسألة بدقة بين
مجلس النواب والمحكمة الاتحادية (كما اراد المشرع) لا ان ينظمها تنظيماً فيه قصور واضح.
ثالثاً: تعيين كبار موظفي الدولة
يمكن تعريف كبار موظفي الدولة بانهم الموظفون الذين يشغلون مناصب حساسة بالدولة والذين لا يتم تعيينهم بنفس طريقة تعيين الموظفين العاديين .-وفي الحقيقة هذا تعريف متواضع لكبار موظفي الدولة لكن القصد منه تمييز هؤلاء الموظفين عن الموظفين العاديين-.
تؤكد بعض الدساتير على اشتراك السلطة التشريعية مع التنفيذية في اختيار كبار الموظفين والسبب هو خطورة هذه المناصب، والحرص على اختيار موظفين اكفاء. حيث شدد الدستور على جهات تعيينهم وجعل تعيينهم مرتبط باكثر من جهة وليس جهة واحدة كما هو الحال مع الموظف العادي*.
عند استقراء دستور الولايات المتحدة الاميركية نلاح ان رئيس الدولة هو من يتولى تعيين كبار موظفي الدولة كالسفراء والوزراء والقناصل واعضاء المحكمة العليا وكذلك شاغلي الوظائف التي لم ينظم الدستور وسيلة اخرى لشغلها* الا ان مسألة تعيينهم متوقفة على موافقة مجلس الشيو لهم، الا انه جرت العادة ان يترك مجلس الشيو
للرئيس الحرية في اختيار وزراءه على اعتبار انهم يقومون بمعاونته في ادارة شؤون الدولة*، لكن بقية الوظائف لابد من الحصول على موافقة مجلس الشيو .
وفي سويسرا، نص الدستور السويسري على ان تقوم الجمعية الاتحادية بتعيين أعضاء المجلس الاتحادي والمستشار أو المستشارة الاتحادية ،وقضاة المحكمة العليا الاتحادية،وفي أوقات الحرب، القائد الأعلى للقوات المسلحة )"الجنرال(".
ويفهم من هذه المادة ان تعيين كبار الموظفين في سويسرا يكون بالتساوي بين المجلسين، على عكس ما هو موجود في الولايات المتحدة التي اعطت الافضلية لمجلس الشيو.
اما في العراق، فان الدستور النافذ لم ينص على صلاحية مجلس الاتحاد في تعين كبار موظفي، انما تركت هذه المسألة بين مجلس الوزراء ومجلس النواب، حيث يتولى مجلس الوزراء باعطاء توصية لمجلس النواب في تعيين كل من السفراء ووكلاء الوزراء واصحاب الدرجات الخاصة ورئيس اركان الجيش ومعاونيه ومن هم بمنصب قائد فرقة وما فوق ورئيس جهاز المخابرات الوطني وروؤساء الاجهزة الامنية. ويتولى مجلس النواب مسألة تعيينهم.
المبحث الخامس: العلاقة بين المجلسين
ان العلاقة بين كل من مجلس النواب ومجلس الشيو علاقة تفاهمية تعاونية* فان اي قانون حتى ينفذ يحتاج الى موافقة كل من المجلسين -باستثناء الضرائب فانها من اختصاص مجلس النواب- وفي حالة الخلاف بين المجلسين لا يرجح رأي مجلس على حساب الاخر، انما يتم تشكيل لجنة تسمى (لجنة التوفيق) من بين اعضاء المجلسين
وظيفتها تقريب وجهات النظر واعادة صياغة المشروع بما يرضي الطرفين حتى يتم سن القانون، والا ما فشلت اللجنة في عملها فان المشروع يهمل.*
ايضاً الحال في سويسرا، حيث اخذ المشرع بما اخذت به الولايات المتحدة حيث يحتاج القانون الى موافقة المجلسين حتى ينفذ، فالا ما حصل خلاف بين المجلسين او تضارب في وجهات النظر حول مادة معينة يقوم المجلس المعترض باعادتها الى المجلس الاخر للنظر في المسائل محل النقاش فقط، فالا لم يتوصلوا لحل يتم تشكيل لجنة توفيق لتقرب وجهات النظر بين المجلسين، فان نجحت يتم الموافقة على المشروع، وان فشلت يهمل مشروع القانون.
اما الاتحاد الروسي فقد رجح دستوره مجلس الدوما(مجلس النواب) على مجلس الاتحاد في حالة الخلاف بينهما في عملية الذهاب والاياب. والمقصود بعملية الذهاب والاياب طريقة لتقريب وجهات النظر بين المجلسين، يقوم المجلس الذي اعترض على مادة معينة في مشروع القانون باعادة ارسال المشروع للمجلس الاخر مع المواد المعترض عليها ،وفي حال عدم موافقة المجلس لهذه التعديلات يقوم باعادة ارسال المشروع مع التعديلات للمجلس الاخر، ويتم الاستمرار هكذا الى ان يتوصل الطرفان لحل، فان لم
يتوصلا لحل معين يتم ترجيح كفة مجلس على حساب الاخر او يهمل مشروع القانون و حسب اتجاه كل دولة.
ان تشكيل لجان توفيق او اتباع عملية الذهاب والاياب كلها تعتبر طرق لتقريب وجهات النظر بين المجلسين ولكل منها ما يميزها، فمثلاً طريقة اللجان توفر الوقت اكثر من طريقة الذهاب والاياب ولكن بالمقابل نلاحظ ان الذهاب والاياب يسهم في تعزيز نوعية التشريع ويضمن خلوها بدرجة كبيرة من الثغرات القانونية*.
اما في العراق، فلم ينص على العلاقة بين المجلسين, لكن في احال تشكيل مجلس الاتحاد نؤيد ان تكون العلاقة بينهما تفاهمية تعاونية كما هو الحال في الولايات المتحدة.
المبحث السادس: مشروع قانون مجلس الاتحاد
قدم رئيس الجمهورية الاسبق فؤاد معصوم مشروع قانون يتعلق بمجلس الاتحاد وتمت القراءة الاولى له في 22 ايلول 2014 الا انه الى الان لم يتم التصويت عليه ليصبح قانوناً نافذاً.
في هذه المبحث قدمنا نقد اً مبسطأ لبعض مواد المشروع، وحسب وجهة نظرنا المتواضعة.
المادة -1- مجلس الاتحاد هو أحد مكونات السلطة التشريعية الاتحادية يمثل مصالح المحافظات المنتظمة بإقليم ويضم ممثلين عن تلك المحافظات كافة.
وفقاً لهذه المادة فان مجلس الاتحاد يمثل فقط المحافظات المنتظمة في اقليم، لكن مالا عن تلك التي لم تنتظم في اقليم؟ فكان من الاجدر ان تكون صياغة النص (...., يمثل مصالح المحافظات المنتظمة وغير المنتظمة في اقليم).
المادة-2- ثانيا: يشترط في المرشح لعضوية مجلس الاتحاد ما يأتي:
أن يكون من سكنة المحافظة التي يرشح نفسه عنها.
أن تتوفر فيه الشروط الواجب توفرها في المرشح لعضوية مجلس النواب المنصوص عليها في قانون انتخابات مجلس النواب العراقي.
كان من الاجدر ان يتم تنظيم شروط خاصة لعضوية مجلس الاتحاد لا ان تكون لات الشروط الواجب توافرها في عضو مجلس النواب، اي كان لابد ان ان يتم تشديد الشروط لعضوية مجلس الاتحاد.
المادة -4- يدعو رئيس الجمهورية مجلس الاتحاد للانعقاد بمرسوم جمهوري خلال خمسة عشر يوما من تاريخ المصادقة على نتائج الانتخابات وتعقد الجلسة الاولى للمجلس برئاسة اكبر الاعضاء سناً ولا يجوز تجاوز المدة المذكورة آنفاً.
يطرح سؤال حول هذه المادة وهو ما الحكم اذا ما تجاوزت المدة المذكورة ولم ينعقد
المجلس؟ وكان من الاجدر ان تستكمل هذه المادة بعبارة (واذا ما تجازت المدة المذكورة ينعقد المجلس في اليوم التالي لانتهاءها برئاسة اكبر الاعضاء سناً).
المادة -9- أولاً: تكون مدة الدورة الانتخابية لمجلس الاتحاد اربع سنوات تقويمية تبدأ من اول جلسة له وتنتهي بنهاية السنة الرابعة من دورات انعقاده.
كان من الاجدر ان يحذو العراق حذو بقية الدول في مدة الدورة الانتخابية لمجلس
الاتحاد، فكان من الافضل ان تكون مدة الدورة الانتخابية اطول من ذلك كأن تكون 6 سنوات حتى لا ينشغل الاعضاء بحملاتهم الانتخابية اذا ما كانت المدة اقصر.
وفي ختام بحثنا المتواضع توصلنا الى مجموعة من النتائج والتوصيات وهي كالاتي:
1-ان المجالس الاتحادية مهمة كالمجالس النيابية، لكن في العراق لم يشكل مجلس اتحادي الى الان،فعلى الرغم من مرور اكثر من خمس دورات تشريعية لمجلس النواب، لم يقم المجلس بالعمل بنص المادة 65 من الدستور وهذا يمثل تعطيل فعلي لنص هذه المادة.
2-وجود المجالس الاتحادية يسهم في تعزيز العملية التشريعية ،حيث ان المجالس الاتحادية تسهم في كبح جماح مجلس النواب ، بالاضافة الى للك فانه يضمن حقوق الولايات الصغيرة.
3-ان اعضاء المجالس الاتحادية يختارون باكثر من طريقة كما بينا سابقاً، الا ان افضل طريقة لاختيارهم هي الانتخاب ،حيث تتماشى هذه الطريقة مع المبادئ الديمقراطية لادارة الدولة، كذلك تضمن الطريقة حق الشعب في اختار من يمثلهم في المجالس.
4-ان العلاقة بين المجلسين يجب ان تكون تعاونية تفاهمية، كما هو الحال في الولايات المتحدة وسويسرا، ولا يجب ان تكون علاقة تابع ومتبوع.
5-ان واضعي دستور 2005 النافذ في العراق، قد اهملوا وبشكل واضح مجلس الاتحاد، حيث لم ينص على هذا المجلس الا في مادتين فقط وهما المواد 48 و65 من الدستور.
6-وجود مجلس الاتحاد في العراق، يعزز من سير العملية التشريعية، فمشروع القانون يقرأ اكثر من مرة ويمر على مجلسين، فبالتالي اي خطأ في الصياغة التشريعية ،او اي اغفالات تشريعية سيتم تلافيها.
التوصيات:
1-تعديل المادة 65 من الدستور، والمتعلقة بصلاحية مجلس النواب في سن قانون خاص بمجلس الاتحاد، فكان من الاجدر بواضعي الدستور تنظيم عمل مجلس الاتحاد في الدستور نفسه لا ان يتركوا هذه المسألة لمجلس النواب، لانهم في هذه الحالة جعلوا مجلس الاتحاد كأنه تابع لمجلس النواب ،وهذا امر غير مقبول لان التوازن بين كفتي السلطة التشريعية امر مطلوب بل وضروري.
2-عند تشكيل مجلس الاتحاد ،يجب ان تسند له وظائف فعلية لا ان تعطى له وظائف ليست من اختصاصه.
3-عدم الاخذ بما اخذت به الولايات المتحدة، فيما يتعلق بشروط العضوية من ناحية الجنسية، حيث لم يميز الدستور بين المواطن الاصلي والمواطن بالتجنس ،فالافضل ان تقتصر شروط العضوية –من ناحية الجنسية- على المواطنين الاصليين، لانهم احرص من غيرهم في ادارة شؤون بلدهم.
4-عند البدء بصياغ مشروع قانون لمجلس الاتحاد، يجب ان يصاغ بدقة, ونقترح ان يحال الى (مجلس الدولة) نظراً لما له من خبرة اوسع في صياغة مشروعات القوانين.
المصادر:
2- الانظمة الاسياسية, الدكتور حميد حنون خالد٢
5-موضوع بعنوان( كيف يتم وضع القوانين في الولايات المتحدة الاميركية), مؤسسة اوهايو بالعربي.
6-الجمعية الوطنية الفرنسية،موقع ويكيبيديا.
الدساتير:
1-دستور العراق لسنة 2005 النافذ.
2-القانون الاساسي العراقي لسنة 1925 المعدل.
3-دستور الولايات المتحدة الاميركية لسنة 1787 المعدل.
4-دستور فرنسا لسنة 1958 المعدل.
5-دستور سويسرا لسنة 2000 المعدل.
6-القانون الاساسي الالماني لسنة 1949 المعدل.
7-دستور روسيا الاتحادية لسنة 1993.
8-دستور المملكة الاردنية الهاشمية لسنة 1952 المعدل.
9-دستور الامارات العربية المتحدة لسنة 1971 المعدل.
10-دستور البرازيل لسنة 1988 المعدل.
القوانين:
-مشروع قانون مجلس الاتحاد المقدم في 22 ايلول 2014 .